Nhìn lại 10 năm thực hiện Nghị quyết 19-NQ/TW: Bài 3: Đâu là trường hợp "thật cần thiết" phải thu hồi đất?

Về cơ chế, chính sách thu hồi đất, Luật Đất đai 2013 đã quy định cụ thể các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (Điều 62), trong đó, làm rõ các trường hợp thuộc thẩm quyền của Quốc hội,Thủ tướng Chính phủ và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nhằm tránh lạm dụng trong quá trình thực thi.

Tuy nhiên, các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận chỉ mới dừng lại ở tên điều luật, nội hàm khái niệm mang tính liệt kê các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng nhưng thiếu tính khái quát, chưa giới hạn được phạm vi thu hồi đất, dẫn đến sự tranh cãi về mục đích dự án, dễ bị lạm dụng... gây khó khăn cho việc tổ chức thực hiện ở địa phương.

Ảnh minh họa

Luật Đất đai năm 2013, tuy có quy định các trường hợp thu hồi đất nhưng chưa làm rõ được giới hạn “thật cần thiết” đã chỉ ra trong Hiến pháp, nhằm bảo đảm minh bạch, trong khi phạm vi thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng còn rộng và chưa rõ ràng; chưa có quy định mang tính tiêu chí đối với các công trình, dự án cần thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

Về thu hồi đất vùng phụ cận của công trình hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang khu đô thị, khu dân cư nông thôn, đã được quy định trong pháp luật đất đai hiện hành nhưng còn thiếu quy định cụ thể, thiếu cơ sở pháp lý thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nên không thể thực hiện để tạo quỹ đất sạch tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất vào mục đích phát triển kinh tế.

Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để thực hiện công trình kết cấu hạ tầng, vùng phụ cận của công trình kết cấu hạ tầng chưa được quy định là một dự án để làm căn cứ thu hồi đất thực hiện dự án phát triển kinh tế, xã hội, chưa quy định cụ thể điều kiện, phạm vi, quy mô diện tích đất thu hồi trong trường hợp này; chưa có quy định cụ thể về tổ chức được giao thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất.

Do vậy, Nhà nước chưa điều tiết được giá trị tăng lên từ đất do đầu tư hạ tầng để tăng nguồn thu cho ngân sách, chưa bảo đảm công bằng giữa những người bị thu hồi đất và không bảo đảm mỹ quan đô thị.

Cơ chế, chính sách thu hồi đất hiện hành còn tồn tại một số bất cập, khó khăn, các quy định của pháp luật chưa đầy đủ, như: Cơ chế, chính sách thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng chưa đầy đủ: thiếu quy định về tiêu chí các công trình, dự án phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng mà phải thu hồi đất; thiếu quy định về việc Nhà nước chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất đã được duyệt tạo quỹ đất “sạch” để đấu giá quyền sử dụng đất xây dựng các công trình, dự án phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

Thiếu quy định cụ thể để các địa phương triển khai thực hiện thu hồi đất vùng phụ cận các dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang khu đô thị, khu dân cư nông thôn để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh: thiếu quy định cụ thể loại công trình, dự án, quy mô, đặc điểm, tính chất của từng công trình, dự án.hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn được thu hồi đất vùng phụ cận; thiếu quy định về tiêu chí xác định vùng phụ cận cần thu hồi đất; cơ chế, chính sách quản lý, sử dụng đất vùng phụ cận sau khi đã thu hồi cũng chưa được quy định rõ trong pháp luật đất đai.

Đối với các dự án chậm/muộn đưa đất vào sử dụng (theo quy định tại Điểm i Khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai 2013, mặc dù, đã có những quy định trong Luật, Nghị định, Thông tư nhưng vẫn thiếu cơ chế, chính sách cụ thể để thực hiện thu hồi đất đối với các dự án, trong đó, cần phải bổ sung các quy định pháp luật về xử lý tài sản đã đầu tư vào đất, thẩm quyền, phương pháp định giá, xác định giá trị còn lại của tài sản đã đầu tư vào đất.

Đối với các dự án thực hiện cơ chế tự thỏa thuận theo quy định tại Điều 73 Luật Đất đai nút thắt lớn nhất là chưa có quy định về tỷ lệ đồng thuận của người dân nằm trong dự án; hiện nay, chưa có quy định cụ thể đối với phần diện tích đất chủ đầu tư và người sử dụng đất không thỏa thuận được nên các dự án chủ đầu tư và người sử dụng đất không thỏa thuận được không đạt được sự đồng thuận 100% không thể triển khai thực hiện được.

Đối với trường hợp đấu thầu dự án có sử dụng đất không có quy định trong pháp luật đất đai hiện hành nhưng trong Luật Đầu tư năm 2020 quy định đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư trong các trường hợp “Nhà đầu tư có quyền sử dụng đất, trừ trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo quy định của pháp luật và đất đai; Nhà đầu tư nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn, thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất theo quy định của pháp luật về đất đai;” nên khi triển khai thực hiện theo Luật Đầu tư năm 2020, gặp khó khăn vướng mắc trong việc giao đất, cho thuê đất đối với các trường hợp này. Do vậy, cần nghiên cứu bổ sung, hoàn thiện cơ chế, chính sách đấu thầu dự án có sử dụng đất để tháo gỡ khó khăn, bất cập hiện nay.

Về cơ chế, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, mặc dù Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đã được cụ thể hóa hơn, ban hành đồng bộ, kịp thời hơn nhằm bảo đảm hài hòa lợi ích Nhà nước, người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư. Tuy nhiên, còn một số tồn tại, hạn chế, cụ thể như sau:

Cơ chế, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất chưa “thực sự” đảm bảo được dân chủ, công khai, khách quan và công bằng. Giá đất tính tiền bồi thường vẫn mang tính áp đặt và được phân cấp cho UBND cấp tỉnh quyết định với những tiêu chí định tính không rõ ràng, dẫn đến mức giá bồi thường trên thực tế không đảm bảo yêu cầu phù hợp giá thị trường, quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.

Có thể dẫn chứng các tồn tại, bất cập, vướng mắc cụ thể như tại báo cáo Đề án hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để đầy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng thực hiện các dự án đầu tư của Tổng cục Quản lý đất đai (năm 2018), như: nguyên tắc bồi thường đất; xác định nguồn gốc đất đai làm căn cứ để bồi thường; bồi thường đất nông nghiệp; bồi thường về đất đối với trường hợp Nhà nước cho thuê đất; bồi thường về tài sản; hỗ trợ ổn định đời sống; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm; tái định cư; kinh phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; giá đất tính tiền bồi thường... Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về bồi thường, hỗ trợ chưa điều chỉnh hết các vấn đề thực tế phát sinh trong thực tiễn dẫn đến một số khó khăn, lúng túng trong việc triển khai thực hiện.

Việc thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở các địa phương tồn tại, hạn chế, như: Còn một số địa phương chưa thực hiện đúng các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người có đất thu hồi, gây khiếu nại, khiếu kiện và ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội. 

Một số dự án lớn thực hiện kéo dài đã nhiều năm chưa hoàn thành, nhất là các dự án trong giai đoạn thay đổi cơ chế chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, ảnh hưởng đến đời sống của người dân, tác động không tốt đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội.

 Việc xác định giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường một số nơi chưa phù hợp với thị trường, còn mất nhiều thời gian, ảnh hưởng đến tiến độ bồi thường, giải phóng mặt bằng.

Phần lớn các địa phương thực hiện việc hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm bằng tiền một lần cho người có đất nông nghiệp bị thu hồi; chưa quan tâm đúng mức đến việc giải quyết tạo việc làm hoặc chuyển đổi nghề cho người có đất thu hồi trong độ tuổi lao động, chưa bảo đảm sinh kế lâu dài cho người dân.

Một số địa phương chưa xây dựng khu tái định cư trước khi quyết định thu hồi đất hoặc đã xây dựng nhưng vị trí không thuận lợi, kết cấu hạ tầng thiếu đồng bộ, không phù hợp với phong tục, tập quán của người có đất thu hồi.

Một số địa phương còn thiếu quyết liệt trong chỉ đạo tổ chức thực hiện, việc phối hợp giữa các cơ quan có trách nhiệm trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư còn chưa tốt.

Cơ chế, chính sách hiện hành về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất còn một số tồn tại bất cập, khó khăn, vướng mắc cần phải được tiếp tục nghiên cứu tháo gỡ, như:

Cơ chế chính sách để đảm bảo tính dân chủ, công khai, khách quan, công bằng trong tổ chức thực hiện thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tuy đã được quy định khá đầy đủ trong Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành nhưng cùng với sự phát triển kinh tế, xã hội, sự hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế quốc tế thì các cơ chế chính sách trên đã bộc lộ những tồn tại, bất cập, cần phải được rà soát, chỉnh sửa bổ sung cho phù hợp, như: cần có quy định cụ thể về chia sẻ giá trị tăng thêm từ đất không phải do nhà đầu tư mang lại cho người có đất thu hồi, đảm bảo phân phối công bằng giá trị tăng thêm từ đất giữ Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất.

Hoàn thiện cơ chế, chính sách tái định cư tại chỗ khi xây dựng mới hoặc chỉnh trang, cải tạo khu đô thị, khu dân cư nông thôn; đối với trường hợp bồi thường bằng đất mới quy định bồi thường bằng đất cùng mục đích là không đầy đủ, không phù hợp với điều kiện đất đai của phần lớn các địa phương.

Còn thiếu cơ chế tạo quỹ đất, huy động các nguồn vốn xây dựng các khu dân cư có hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội đồng bộ để bố trí chỗ ở mới cho người có đất thu hồi, như thiếu quy chế tài chính đáp ứng yêu cầu của Tổ chức phát triển quỹ đất; quy định về quản lý, khai thác quỹ đất xây dựng các khu tái định cư chưa đầy đủ; hệ thống tiêu chí về cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội khu tái định cưcho người có đất thu hồi chưa quy định cụ thể để đảm bảo phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội giai đoạn hiện nay và nhu cầu của người dân.

Bài cuối: Giải pháp hoàn thiện chính sách thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

TS. Nguyễn Đắc Nhẫn