Những khoảng trống pháp luật trong cơ chế Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch

(TN&MT)- Phát biểu tham luận tại Hội thảo lấy ý kiến chuyên gia của dự án “Đào tạo nâng cao năng lực và nghiên cứu hoàn thiện quy trình thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư tại TP.Cần Thơ”, ngày 18/10, GS.TS Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, đã chỉ rõ những khoảng trống pháp luật trong cơ chế Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch đồng thời có những kiến nghị xác đáng về việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2013 và hướng dẫn thi hành…

Theo GS.TS Đặng Hùng Võ, hiện Việt Nam chưa trở thành một nước công nghiệp hóa và đô thị hóa mới thực hiện được trên 30%, việc chuyển dịch đất đai để thực hiện các dự án đầu tư vẫn tiếp tục diễn ra mạnh mẽ.

Về cơ bản có 2 phương thức chuyển dịch đất đai: thứ nhất là chuyển dịch đất đai bắt buộc trên cơ sở quyết định thu hồi đất bắt buộc của Nhà nước và Nhà nước thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định; thứ hai là chuyển dịch đất đai tự nguyện trên cơ sở nhà đầu tư cần đất phải thương thảo với những người đang sử dụng đất để tạo đồng thuận trong chuyển nhượng đất đai. Trong đó, phương thức Nhà nước thu hồi đất có 2 dạng: thứ nhất là Nhà nước thu hồi đất theo dự án đầu tư cụ thể và thứ hai là Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch sử dụng đất khi chưa có dự án đầu tư. Cả hai phương thức chuyển dịch đều có những ưu điểm và hạn chế. Vì vậy, ở các nước người ta đưa ra một số phương thức “trung dung” nữa bắt buộc, nửa tự nguyện để tận dụng ưu điểm của cả hai phương thức bắt buộc và tự nguyện.

GS.TS Đặng Hùng Võ phát biểu tham luận tại Hội thảo

Qua các thời kỳ xây dựng Luật, Luật Đất đai hiện hành (Luật Đất đai 2013) của Việt Nam đã đi tới chỉ áp dụng phương thức Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch để đưa đất đai ra đấu giá hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất nhằm lựa chọn chủ đầu tư, mặt khác phù hợp với tiêu chí vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích công cộng theo chủ trương đã được xác định tại Nghị quyết số 19-NQ/TW (ngày 31/10/2012 thông qua Hội nghị Trung ương 6, Khóa XI) về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo tiền đề nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại.

Tuy nhiên, phương thức Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch cũng tồn tại nhiều khoảng trống pháp luật liên quan tới cơ chế Nhà nước thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. “Lý do chính là vì người xây dựng luật pháp không tư duy ở vị trí người thực thi luật pháp nên không thấy hết các quy định cần thiết; Quốc hội đưa ra nguyên tắc Chính phủ chỉ quy định những nội dung mà luật yêu cầu, những nội dung cần quy định chi tiết hơn mà luật không giao cho Chính phủ thì Chính phủ cũng không được quy định. Bên cạnh đó còn có những khoảng trống thể hiện không rõ nội dung, thậm chí suy luận có thể gây ra xung đột pháp luật thì phải sửa ở luật hoặc nghị định” – GS.TS Đặng Hùng Võ, cho biết.

QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ KHOẢNG TRỐNG VỀ TÍNH KHẢ THI

Theo GS.TS Đăng Hùng Võ, Nghị quyết số 19-NQ/TW là chủ trương nền tảng được vận dụng xây dựng Luật Đất đai hiện hành (Luật Đất đai 2013). Nội dung “Đổi mới kế hoạch sử dụng đất hằng năm theo hướng phải thể hiện được nhu cầu sử dụng đất của các dự án đầu tư, của các ngành, lĩnh vực, làm căn cứ để Nhà nước thu hồi đất, giao đất, cho thuế đất, chuyển mục đích sử dụng đất và xây dựng chính sách tài chính về đất đai” được hiểu là phương pháp luận về quy hoạch sử dụng đất: quy hoạch dựa trên nhu cầu sử dụng đất của các dự án, các ngành, các lĩnh vực và các địa phương. Nội dung này được thể hiện trong Luật Đất đai 2013 tại các Khoản 1 các Điều 38, 39, 40 về căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất là nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực và địa phương.

“Cách tiếp cận này dẫn đến khả năng có thể phải chi phí quá lớn cho bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi đáp ứng đủ nhu cầu sử dụng đất và mong muốn khu đất cụ thể của chủ đầu tư. Việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư không đủ khả năng phục hồi sinh kế cho người bị thu hồi đất sẽ phát sinh khiếu nại gay gắt và không dừng” – GS.TS Đặng Hùng Võ, khẳng định.

KCN Bình Minh (Vĩnh Long) sau nhiều năm Nhà nước thu hồi đất vẫn chưa giải quyết dứt điểm khiếu kiện từ phía người bị thu hồi đất trong khi đó còn có hàng chục ha đang bỏ hoang lãng phí

Theo phân tích của ông Võ, quy hoạch sử dụng đất phải đi theo phương pháp luận về phân tích chi phí lợi ích về cả kinh tế, xã hội, môi trường. Phương án quy hoạch được lựa chọn là phương án có (lợi ích – chi phí) đạt giá trị cao nhất. Chi phí bao gồm mọi chi phí nguồn lực để thực hiện quy hoạch và mọi tổn thất trong quá trình thực hiện quy hoạch, trong đó có bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Lợi ích bao gồm mọi giá trị tăng thêm thu được từ thực hiện quy hoạch. Phương pháp luận quy hoạch sử dụng đất không phù hợp sẽ dẫn đến quy hoạch bất khả thi hoặc quá tốn kém khi thực thi quy hoạch

THU HỒI ĐẤT THEO QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ CÁC KHOẢNG TRỐNG VỀ PHẠM VI ÁP DỤNG

Nghị quyết số 19-NQ/TW có nội dung liên quan tới thu hồi đất “Nhà nước chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hằng năm đã được xét duyệt. Quy định rõ ràng và cụ thể hơn các trường hợp Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội. Đối với các dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất thì hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng được chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất với nhà đầu tư để thực hiện dự án”. Nội dung này được thể hiện trong Luật Đất đai 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.

Với những dẫn chứng, phân tích chi tiết, GS.TS Đặng Hùng Võ chỉ ra các khoảng trống pháp luật, bao gồm: Khoản 2 Điều 16 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP đã hạn chế lại quyền giao dịch về quyền sử dụng đất (quyền nhận chuyển nhượng, quyền thuê và quyền nhận góp vốn của nhà đầu tư), chỉ được thực hiện khu quỹ đất đã thu hồi theo quy hoạch không còn. Hơn nữa, quy định này trái với quy định tại Điều 62 của Luật Đất đai về các trường hợp áp dụng phương thức Nhà nước thu hồi đất. Nghị định số 01/2017/NĐ-CP có bổ sung thêm 5 Khoản nữa nhưng không có sửa đổi gì đối với Khoản 2 Điều 16 này. Khoảng trống pháp luật này hình thành do Chính phủ đã thu hẹp các trường hợp được áp dụng phương thức chuyển dịch đất đai tự nguyện.

Khoản 2 Điều 73 Luật Đất đai 2013 có nội dung “Nhà nước có chính sách khuyến khích việc thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân để thực hiện dự án, công trình sản xuất, kinh doanh” nhưng Chính phủ chưa đưa ra bất kỳ chính sách khuyến khích nào. Điều 79a Nghị định số 01/2017/NĐ-CP có bổ sung về trình tự, thủ tục đăng ký đất đai đối với trường hợp sử dụng đất thông qua nhận quyền sử dụng đất để sản xuất, kinh doanh không liên quan gì đến chính sách khuyến khích cần đưa ra. Đây là khoảng trống pháp luật thứ 2 mà chưa có quy định nào lấp đầy.

Điềm i Khoản 1 Điều 179 Luật Đất đai 2013 về quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất được tự đầu tư trên đất hoặc cho nhà đầu tư thuê đất, góp vốn với nhà đầu tư để thực hiện dự án đầu tư trong trường hợp đất thuộc diện thu hồi để thực hiện dự án đầu tư nhưng Chính phủ vẫn chưa có hướng dẫn. Điểm a Khoản 1 Điều 49a Nghị định số 01/2017/NĐ-CP có bổ sung cơ chế “góp quyền sử dụng đất và điều chỉnh lại quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư” liên quan đền quyền quy định tại Điểm I Khoản 1 Điều 179 Luật Đất đai 2013 nhưng không phải là hướng dẫn về thực hiện quyền của người đang sử dụng đất. Khoảng trống pháp luật này hình thành do quá trình xây dựng luật nhận thức không đúng nội dung của Nghị quyết số 19-NQ/TW.

ĐẤU THẦU DỰ ÁN CÓ SỬ DỤNG ĐẤT LÀ MỘT KHOẢNG TRỐNG PHÁP LUẬT

Nghị quyết số 19-NQ/TW có đưa nội dung “Việc giao đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội được thực hiện chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất”. Đấu thầu dự án có sử dụng đất là một nhu cầu hợp lý phục vụ phát triển nhằm tạo tính chủ động của nhà nước trong vai đạo diễn của kịch bản phát triển. Trên thực tế, cơ chế đấu thầu dự án nói chung được áp dụng rất ít theo Luật Đấu thầu. Chủ yếu vẫn là nhà đầu tư đề xuất dự án đầu tư và vận động cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt để được giao đất thực hiện. Ngữ cảnh này dẫn tới hệ quả là lợi ích tư nhân đang dẫn dắt phát triển. Cần chỉnh đốn lại phương thức là Nhà nước đưa ra dự án kêu gọi đầu tư và lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu thầu.

GS.TS Đặng Hùng Võ, nêu rõ: “Các dự án đầu tư có sử dụng đất là một loại dự án không chỉ phụ thuộc vào yếu tố tài chính, công nghệ mà còn phụ thuộc vào phương thức sử dụng đất. Luật đấu thầu chưa có nội dung cạnh tranh về yếu tố sử dụng đất. Luật Đất đai 2013 cũng không có nội dung đấu thầu dự án có sử dụng đất. Như vậy, đây là một khoảng trống pháp luật khá lớn mà hậu quả là ta đang sử dụng đất rất lãng phí”.

CẦN SỬA ĐỔI, BỔ SUNG LUẬT VÀ HƯỚNG DẪN THI HÀNH

GS.TS Đặng Hùng Võ, cho rằng: Đối với khoảng trống pháp luật liên quan đến phương pháp luận quy hoạch đất có thể lấp đầy bằng thay đổi phương pháp luận quy hoạch sử dụng đất. Cơ hội thay đổi đang tồn tại khi Quốc hội sẽ thông qua Luật Quy hoạch tích hợp, trong đó có quy hoạch sử dụng đất. Nhu cầu sử dụng được xác định theo nhu cầu đầu tư phát triển, không dưa trên nhu cầu của các ngành, các lĩnh vực, các địa phương. Việc chuyển dịch đất đai được phân tích theo chi phí – lợi ích dựa vào các chỉ số về kinh tế, xã hội, văn hóa, môi trường.

Hàng chục ha đất tại cồn Khương, quận Ninh Kiều, TP.Cần Thơ quy hoạch chi tiết phê duyệt từ hơn 5 năm qua nhưng đến mới bắt đầu triển khai kế hoạch thu hồi đất

Đối với 3 khoảng trống pháp luật liên quan tới phương thức chuyển dịch đất đai, nguyên nhân chủ yếu là do tư duy thiết kế các quy định của pháp luật không chính xác. Hai phương thức chuyển dịch đất đai bắt buộc và chuyển dịch đất đai tự nguyện không thể có vùng chồng nhau, phương thức bắt buộc được điều chỉnh theo nhóm pháp luật hành chính, phương thức tự nguyện được điều chỉnh theo nhóm pháp luật dân sự. Các khoảng trống pháp luật nói trên nằm ở vùng không thể tồn tại giữa nhóm pháp luật dân sự và nhóm pháp luật hành chính. Vì vậy mà Chính phủ không thể hướng dẫn thực hiện hoặc hướng dẫn những nội dung khác không mấy liên quan. Đề lấp đầy các khoảng trống pháp luật này cần phải sửa đổi Khoản 2 Điều 73, Điểm i Khoản 1 Điều 179 của Luật Đất đai 2013. Tất nhiên, các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai cũng cần phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp.

Đối với khoảng trống pháp luật về đấu thầu và dự án có sử dụng đất, cần sớm nghiên cứu nội dung cụ thể để bổ sung vào cả Luật Đấu thầu và Luật Đất đai.

Hùng Long (ghi)